Nguyễn Thái Linh
I. Trưng
cầu dân ý ở các nước dân chủ và phi dân chủ
Ở các quốc gia dân chủ, trưng cầu dân ý (referendum) là định
chế dân chủ trực tiếp phổ biến nhất.
Bản chất của định chế này là việc đưa ra quyết
định bởi những người có thẩm quyền - tập thể quyền
lực tối cao (tức nhân dân) - thông qua bỏ phiếu.
Trưng cầu
dân ý bắt đầu được định chế hóa vào thế kỷ XVI
ở Thụy Sỹ, nhưng mãi sau năm
1830, khi các bang trao quyền phán quyết hiến pháp của
mình cho nhân dân, định chế này mới được sử dụng
rộng rãi và thường xuyên ở đây. Trong giai đoạn đầu
tiên này, trưng cầu dân ý cũng được sử dụng tại Mỹ
(nhưng trong số 13 bang, chỉ có 2 bang để nhân dân bỏ
phiếu cho hiến pháp là Massachusett 1778-1780 và New Hampshire
1779-1784). Vào thế kỷ XIX, ngoài Thụy Sỹ, chỉ có rất
ít hiến pháp cho phúc quyết bằng trưng cầu dân ý: Pháp,
Áo và một số bang ở Mỹ. Trong các năm từ 1918 đến
1939, trưng cầu dân ý được đưa vào hiến pháp của 17
nước
Cuối thế kỷ XX, hơn 60 nước đã đưa trưng cầu dân ý
vào hiến pháp của mình.
Các
hiến pháp đương đại quy định về trưng cầu dân ý
bằng các cách khác nhau:
chỉ
quy định duy nhất hình thức thực thi quyền lực thông
qua đại nghị, do đó không cho phép trưng cầu dân ý (ví
dụ hiến pháp Phần Lan năm 1999, hiến pháp Đức, hiến
pháp Bỉ 1994)
cho
phép trưng cầu dân ý như một hình thức không bắt buộc
trong việc quyết định trực tiếp của quyền lực tối
cao (ví dụ hiến pháp Ba Lan 1997, hiến pháp Nga 1993, hiến pháp Pháp 1958, hiến pháp Bồ Đào Nha 1976)
quy định trưng cầu dân ý bắt buộc (ví dụ hiến pháp Iceland 1944)
Trên
thực tế, trong số các nước dân chủ đương đại cho
phép trưng cầu dân ý, định chế này được sử dụng
thường xuyên nhất ở Thụy Sỹ. Từ năm 1848 đến 2002
nước này đã tiến hành tổng cộng 491 cuộc. Tiếp theo
là các nước Liechtenstein, Ý, Pháp, Ireland, Đan Mạch và
49 bang ở Mỹ. Ở các nước khác số lượng các cuộc
trưng cầu dân ý không nhiều.
Từ
nửa sau thế kỷ XX, trưng cầu dân ý được sử dụng
ngày một nhiều hơn và không chỉ liên quan đến việc
sửa đổi hiến pháp (ví dụ như ở Chi-lê, Tây Ban Nha,
Hàn Quốc, Ba Lan, Thụy Sỹ, Sri Lanka, Thổ Nhĩ Kỳ,
Uruguay, 49 bang Mỹ) mà còn về vấn đề độc lập dân
tộc (ví dụ ở Armenia, Bosnia, Croatia, Estonia, Guine, Gruzia,
Litva, Latvia, Marcedonia, Moldavia, Ucraina), cải cách nhà nước
(ví dụ ở Pháp, Hy Lạp, Ba Lan, Anh, Ý) hay những vấn đề
quan trọng khác đối với xã hội như phê chuẩn công ước
quốc tế và chấp nhận gia nhập tổ chức quốc tế (ví
dụ ở Đan Mạch, Na Uy, Pháp, Anh khi gia nhập Cộng đồng
Kinh tế Châu Âu, Ba Lan, Malta, Séc, Estonia, Síp, Latvia,
Litvia, Slovakia, Slovenija, Hung khi gia nhập Cộng đồng Châu
Âu), vấn đề ân xá (ví dụ ở Uruguay), cho phép li dị (
Ý), cho phép nạo phá thai (Ireland), các vấn đề môi
trường (ví dụ xây nhà máy điện hạt nhân, đường cao
tốc v.v. - Áo, Thụy Điển, Ý, Đài Loan, các bang ở Mỹ),
kéo dài nhiệm kỳ tổng thống (ít xảy ra, thường là ở
các nước chưa có nền dân chủ ổn định, ví dụ như
Ai Cập, hoặc độc tài – như Syria)...
Tuy
nhiên, cho đến nay, trưng cầu dân ý vẫn là một định
chế gây nhiều tranh cãi. Những người phản đối trưng
cầu dân ý đưa ra các lý lẽ như sau:
Trưng
cầu dân ý không có lợi và đưa đến cáo chung của dân
chủ đại nghị, kìm hãm thay đổi, vì nói chung người
ta không muốn thay đổi.
trưng
cầu dân ý dẫn đến cơ chế ra quyết định của quyền
lực số đông hoàn toàn theo nghĩa đen, tước bỏ quyền
lợi của các nhóm thiểu số
qua
sự hạn chế việc quyết định với câu trả lời „có”
hoặc „không”, trưng cầu dân ý phân cực các quan điểm
và hạn chế khả năng thảo luận, bổ sung, thỏa hiệp
các
cuộc trưng cầu dân ý đương đại được dọn đường
trước bằng các chiến dịch được thực hiện bởi các
chuyên gia, với những „kỹ thuật” tâm lý - xã hội,
hạn chế đáng kể việc thực hiện mục đích của dân
chủ trực tiếp là biểu đạt ý kiến sáng suốt, có cơ
sở và có trách nhiệm của công dân đối với vấn đề
mà họ bỏ phiếu
nhân
dân nói chung thường ít biết hoặc hoàn toàn không hiểu
biết về các giải pháp cụ thể trong việc giải quyết
các vấn đề nhà nước
các
cuộc trưng cầu dân ý gây tốn kém và mất thời gian
ở
các nước thường xuyên trưng cầu dân ý, người dân tỏ
ra ít tích cực chính trị và ít quan tâm đến các vấn
đề thực thi quyền lực, các cuộc trưng cầu dân ý
khiến dân chúng mệt mỏi và trở nên thờ ơ với chính
trị, kết quả là khó đạt được mức đa số dân
chúng tham gia trưng cầu
trưng
cầu dân ý như một thủ tục phúc quyết đặc biệt, bỏ
qua thể thức lập pháp thông thường, được sử dụng
để hạn chế quyền hạn lập pháp của quốc hội (điều
này có thể được đặc biệt thấy rõ trong hệ thống
tổng thống – đại nghị) và để tăng cường quyền
lực của tổng thống
Quyết
định về việc trưng cầu dân ý do nguyên thủ quốc gia
hoặc chính phủ đưa ra sẽ dẫn đến hai hệ quả:
-
cho phép giới tinh hoa cầm quyền tránh trách nhiệm đối
với việc công và chuyển việc đưa ra giải pháp sang
cho xã hội (điều này được thấy rất rõ qua các cuộc
trưng cầu dân ý về tư hữu hóa ở Ba Lan, Litva và
Slovakia)
-
cho phép kiểm soát trưng cầu dân ý qua việc quyết định
nội dung và cách đặt các câu hỏi bỏ phiếu.
Những
người ủng hộ trưng cầu dân ý thì lập luận rằng đây
là hình thức thực thi quyền lực dân chủ nhất, nó
không dùng để làm suy yếu vị thế của quốc hội mà
để thể hiện ý chí của quyền lực tối cao là nhân
dân. Các lý lẽ của họ như sau:
Trưng
cầu dân ý là một hình thức tự vệ trước các quyết
định không phù hợp với nguyện vọng của xã hội
trưng
cầu dân ý là cơ chế cho phép viện cầu đến nhân dân
khi ý kiến của đa số trong quốc hội khác biệt với ý
kiến nhân dân, có một số các xung đột và mâu thuẫn
quyền lực mà các chính trị gia không thể giải quyết
Các
vấn đề được đưa ra trưng cầu dân ý thường đã
được thảo luận rộng rãi, các lý lẽ theo và chống
đã được biết rõ, do đó người dân có khả năng giải
quyết vấn đề một cách có ý thức
tham
gia trưng cầu dân ý có ý nghĩa cho việc tạo dựng xã
hội dân sự
Các
lý lẽ nói trên được đưa ra khi bàn về trưng cầu dân
ý trong các quốc gia dân chủ, nơi nó được tổ chức
thực sự minh bạch dưới sự kiểm soát của người dân.
Song chúng ta cần nhớ rằng ở các nước phi dân chủ, độc tài và toàn trị, định chế này cũng được sử dụng nhưng với những
vai trò hoàn toàn khác, không phải để thực thi dân chủ
mà ngược lại, để vi phạm các nguyên tắc dân chủ
trong việc đưa ra các quyết định của nhà nước và hợp
thức hóa các hành động của chính quyền, ví dụ các
cuộc trưng cầu dân ý thời Đức Quốc Xã, trưng cầu
dân ý về chính thể cộng hòa Hồi giáo ở Iran năm 1979,
trưng cầu dân ý phúc quyết hiến pháp ở Bạch Nga năm
1996, trưng cầu dân ý phúc quyết hiến pháp ở Morocco năm
2011, trưng cầu dân ý phúc quyết hiến pháp ở Syria năm
2012 v.v... Trưng cầu dân ý cũng thường được sử dụng
để củng cố vị thế của tổng thống và chính thể
độc tài, ví dụ như các cuộc trưng cầu dân ý ở Bạch
Nga (năm 1995, 1996, 2004), Ucraina (năm 2000), Nga (1993), các
nước châu Á thuộc Liên Xô cũ (Kazakhstan, Uzbekistan,
Tajikistan, Turcmenistan, Azerbaijan), ở Venezuela (2007,2009),
Bolivia (2009), Pakistan (2002), Irak (1995, 2002) v.v...
Các
cuộc trưng cầu dân ý này thường có chung đặc điểm
là tỉ lệ người bỏ phiếu cao đến mức khó tin (thường
xấp xỉ 90%), được diễn ra trong không khí áp lực, thậm
chí là khủng bố chính trị, và ở tình trạng hoàn toàn
độc quyền của chế độ về các phương tiện thông
tin.
II.
Các thể loại trưng cầu dân ý:
Dựa theo mức độ đòi hỏi – nghĩa là việc trưng cầu dân
ý có phải là đòi hỏi bắt buộc để đưa ra một quy
phạm pháp luật hay một quyết định hay không, trưng cầu
dân ý được chia ra thành các loại:
- trưng cầu dân ý
bắt buộc (ví dụ quy định của hiến pháp Island năm
1944),
- trưng cầu dân ý không bắt buộc (việc tổ chức
trưng cầu dân ý phụ thuộc vào ý chí của các cơ quan
nhà nước, ví dụ hiến pháp Ba Lan năm 1997, hiến pháp
Nga năm 1993, hiến pháp Pháp năm 1958, hiến pháp Bồ Đào
Nha năm 1976).
Dựa theo phạm vi lãnh thổ:
-
trưng cầu dân ý toàn quốc
-
trưng cầu dân ý địa phương (ví dụ như trưng cầu dân
ý cấp bang ở Thụy Sỹ)
Dựa theo nội dung
trưng cầu dân ý:
-
trưng cầu dân ý phúc quyết hiến pháp,
-
trưng cầu dân ý thông qua đạo luật,
-
trưng cầu dân ý về các vấn đề quan trọng khác của
quốc gia hay địa phương.
Dựa theo thời gian
tiến hành trưng cầu dân ý (được tiến hành trước
hay sau khi thông qua văn bản luật):
-
trưng cầu dân ý phê chuẩn (văn bản luật đã được
cơ quan nhà nước thông qua chỉ có hiệu lực khi được
phê chuẩn thông qua trưng cầu dân ý)
-
trưng cầu dân ý tham khảo (lấy ý kiến) trước khi cơ
quan nhà nước thông qua văn bản luật – một số nhà
luật học cho rằng hình thức này không hoàn toàn mang
tính chất của định chế trưng cầu dân ý đúng nghĩa
vì nó mâu thuẫn với bản chất của trưng cầu dân ý
là thực thi ý chí của nhân dân.
III.
Các nguyên tắc tiến hành và hiệu lực của trưng cầu
dân ý:
Các
chủ thể có quyền đề xướng trưng cầu dân ý có thể
là một số lượng công dân theo luật định, quốc hội,
nguyên thủ quốc gia, các cơ quan địa phương hoặc một
bộ phận của liên bang. Phần lớn các hệ thống pháp
luật bỏ qua quyền đề xướng trưng cầu dân ý của
nhân dân mà ưu tiên hơn cho quốc hội.
Ngay cả ở các nước công nhận quyền khởi xướng
trưng cầu dân ý của nhân dân thì nó cũng đi kèm với
các điều kiện rất khó thực hiện. Ví dụ ở Ucraine,
trưng cầu dân ý toàn quốc có thể được khởi xướng
bởi ít nhất 3 triệu công dân có quyền bầu cử, chữ
ký phải được thu thập từ ít nhất 2/3 địa phương và ở
mỗi địa phương phải thu thập được ít nhất 100 nghìn
chữ ký.
Việc
công nhận hiệu lực của trưng cầu dân ý có thể được
quy định theo hai cách:
quy
định trong hiến pháp hoặc đạo luật về mức tỉ lệ
người tham gia bỏ phiếu (ví dụ ở Ba Lan, Hung và
Slovakia các cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc cần hơn
50% người có quyền bỏ phiếu tham gia)
mọi
cuộc trưng cầu dân ý được cơ quan nhà nước công
nhận đều có hiệu lực, không phụ thuộc vào tỉ lệ
người tham gia bỏ phiếu (ví dụ ở Thụy Sỹ).
Kết
quả trưng cầu dân ý có hiệu lực cả trong trường hợp
những giải pháp đề nghị được chấp nhận hay bị
phản đối. Việc đưa ra các quy phạm pháp luật trái
ngược với kết quả trưng cầu dân ý là không hợp
hiến, trừ phi chính hiến pháp cho phép khả năng này. Một
ví dụ thú vị là hiến pháp Slovakia cho phép Hội đồng
Nhân dân có thể thay đổi hoặc bãi bỏ kết quả trưng
cầu dân ý trong vòng 3 năm kể từ khi có hiệu lực.
Ở
một số nước, không thể trưng cầu dân ý lại
một vấn đề trong một khoảng thời gian nhất định, ví
dụ ở Ý là 5 năm, Ba Lan – 4 năm, Slovakia – 3 năm.
Một
số quốc gia không cho phép trưng cầu dân ý về những
vấn đề được ghi rõ trong hiến pháp. Ví dụ điều 8
khoản 3 hiến pháp Hung năm 2011 quy định không được
trưng cầu dân ý toàn quốc về vấn đề sửa đổi hiến
pháp, ngân sách trung ương, các loại thuế, trợ cấp xã
hội, các loại lệ phí, thuế hải quan và thuế địa
phương, các đạo luật về bầu cử, hiệp ước quốc
tế...
---------