Vài nét về trưng cầu dân ý (referendum)

Nguyễn Thái Linh

I. Trưng cầu dân ý ở các nước dân chủ và phi dân chủ

Ở các quốc gia dân chủ, trưng cầu dân ý (referendum) là định chế dân chủ trực tiếp phổ biến nhất. Bản chất của định chế này là việc đưa ra quyết định bởi những người có thẩm quyền - tập thể quyền lực tối cao (tức nhân dân) - thông qua bỏ phiếu.¹

Trưng cầu dân ý bắt đầu được định chế hóa vào thế kỷ XVI ở Thụy Sỹ, nhưng mãi sau năm 1830, khi các bang trao quyền phán quyết hiến pháp của mình cho nhân dân, định chế này mới được sử dụng rộng rãi và thường xuyên ở đây. Trong giai đoạn đầu tiên này, trưng cầu dân ý cũng được sử dụng tại Mỹ (nhưng trong số 13 bang, chỉ có 2 bang để nhân dân bỏ phiếu cho hiến pháp là Massachusett 1778-1780 và New Hampshire 1779-1784). Vào thế kỷ XIX, ngoài Thụy Sỹ, chỉ có rất ít hiến pháp cho phúc quyết bằng trưng cầu dân ý: Pháp, Áo và một số bang ở Mỹ. Trong các năm từ 1918 đến 1939, trưng cầu dân ý được đưa vào hiến pháp của 17 nước² Cuối thế kỷ XX, hơn 60 nước đã đưa trưng cầu dân ý vào hiến pháp của mình.

Các hiến pháp đương đại quy định về trưng cầu dân ý bằng các cách khác nhau:

• chỉ quy định duy nhất hình thức thực thi quyền lực thông qua đại nghị, do đó không cho phép trưng cầu dân ý (ví dụ hiến pháp Phần Lan năm 1999, hiến pháp Đức, hiến pháp Bỉ 1994)
• cho phép trưng cầu dân ý như một hình thức không bắt buộc trong việc quyết định trực tiếp của quyền lực tối cao (ví dụ hiến pháp Ba Lan 1997, hiến pháp Nga 1993, hiến pháp Pháp 1958, hiến pháp Bồ Đào Nha 1976)
• quy định trưng cầu dân ý bắt buộc (ví dụ hiến pháp Iceland 1944)

Trên thực tế, trong số các nước dân chủ đương đại cho phép trưng cầu dân ý, định chế này được sử dụng thường xuyên nhất ở Thụy Sỹ. Từ năm 1848 đến 2002 nước này đã tiến hành tổng cộng 491 cuộc. Tiếp theo là các nước Liechtenstein, Ý, Pháp, Ireland, Đan Mạch và 49 bang ở Mỹ. Ở các nước khác số lượng các cuộc trưng cầu dân ý không nhiều.

Từ nửa sau thế kỷ XX, trưng cầu dân ý được sử dụng ngày một nhiều hơn và không chỉ liên quan đến việc sửa đổi hiến pháp (ví dụ như ở Chi-lê, Tây Ban Nha, Hàn Quốc, Ba Lan, Thụy Sỹ, Sri Lanka, Thổ Nhĩ Kỳ, Uruguay, 49 bang Mỹ) mà còn về vấn đề độc lập dân tộc (ví dụ ở Armenia, Bosnia, Croatia, Estonia, Guine, Gruzia, Litva, Latvia, Marcedonia, Moldavia, Ucraina), cải cách nhà nước (ví dụ ở Pháp, Hy Lạp, Ba Lan, Anh, Ý) hay những vấn đề quan trọng khác đối với xã hội như phê chuẩn công ước quốc tế và chấp nhận gia nhập tổ chức quốc tế (ví dụ ở Đan Mạch, Na Uy, Pháp, Anh khi gia nhập Cộng đồng Kinh tế Châu Âu, Ba Lan, Malta, Séc, Estonia, Síp, Latvia, Litvia, Slovakia, Slovenija, Hung khi gia nhập Cộng đồng Châu Âu), vấn đề ân xá (ví dụ ở Uruguay), cho phép li dị ( Ý), cho phép nạo phá thai (Ireland), các vấn đề môi trường (ví dụ xây nhà máy điện hạt nhân, đường cao tốc v.v. - Áo, Thụy Điển, Ý, Đài Loan, các bang ở Mỹ), kéo dài nhiệm kỳ tổng thống (ít xảy ra, thường là ở các nước chưa có nền dân chủ ổn định, ví dụ như Ai Cập, hoặc độc tài – như Syria)...

Tuy nhiên, cho đến nay, trưng cầu dân ý vẫn là một định chế gây nhiều tranh cãi. Những người phản đối trưng cầu dân ý đưa ra các lý lẽ như sau:

1. Trưng cầu dân ý không có lợi và đưa đến cáo chung của dân chủ đại nghị, kìm hãm thay đổi, vì nói chung người ta không muốn thay đổi.³
2. trưng cầu dân ý dẫn đến cơ chế ra quyết định của quyền lực số đông hoàn toàn theo nghĩa đen, tước bỏ quyền lợi của các nhóm thiểu số⁴
3. qua sự hạn chế việc quyết định với câu trả lời „có” hoặc „không”, trưng cầu dân ý phân cực các quan điểm và hạn chế khả năng thảo luận, bổ sung, thỏa hiệp
4. các cuộc trưng cầu dân ý đương đại được dọn đường trước bằng các chiến dịch được thực hiện bởi các chuyên gia, với những „kỹ thuật” tâm lý - xã hội, hạn chế đáng kể việc thực hiện mục đích của dân chủ trực tiếp là biểu đạt ý kiến sáng suốt, có cơ sở và có trách nhiệm của công dân đối với vấn đề mà họ bỏ phiếu⁵
5. nhân dân nói chung thường ít biết hoặc hoàn toàn không hiểu biết về các giải pháp cụ thể trong việc giải quyết các vấn đề nhà nước⁶
6. các cuộc trưng cầu dân ý gây tốn kém và mất thời gian
7. ở các nước thường xuyên trưng cầu dân ý, người dân tỏ ra ít tích cực chính trị và ít quan tâm đến các vấn đề thực thi quyền lực, các cuộc trưng cầu dân ý khiến dân chúng mệt mỏi và trở nên thờ ơ với chính trị, kết quả là khó đạt được mức đa số dân chúng tham gia trưng cầu⁷
8. trưng cầu dân ý như một thủ tục phúc quyết đặc biệt, bỏ qua thể thức lập pháp thông thường, được sử dụng để hạn chế quyền hạn lập pháp của quốc hội (điều này có thể được đặc biệt thấy rõ trong hệ thống tổng thống – đại nghị) và để tăng cường quyền lực của tổng thống⁸
9. Quyết định về việc trưng cầu dân ý do nguyên thủ quốc gia hoặc chính phủ đưa ra sẽ dẫn đến hai hệ quả:
   - cho phép giới tinh hoa cầm quyền tránh trách nhiệm đối với việc công và chuyển việc đưa ra giải pháp sang cho xã hội (điều này được thấy rất rõ qua các cuộc trưng cầu dân ý về tư hữu hóa ở Ba Lan, Litva và Slovakia)
   - cho phép kiểm soát trưng cầu dân ý qua việc quyết định nội dung và cách đặt các câu hỏi bỏ phiếu.⁹

Những người ủng hộ trưng cầu dân ý thì lập luận rằng đây là hình thức thực thi quyền lực dân chủ nhất, nó không dùng để làm suy yếu vị thế của quốc hội mà để thể hiện ý chí của quyền lực tối cao là nhân dân. Các lý lẽ của họ như sau:

1. Trưng cầu dân ý là một hình thức tự vệ trước các quyết định không phù hợp với nguyện vọng của xã hội
2. trưng cầu dân ý là cơ chế cho phép viện cầu đến nhân dân khi ý kiến của đa số trong quốc hội khác biệt với ý kiến nhân dân, có một số các xung đột và mâu thuẫn quyền lực mà các chính trị gia không thể giải quyết
3. Các vấn đề được đưa ra trưng cầu dân ý thường đã được thảo luận rộng rãi, các lý lẽ theo và chống đã được biết rõ, do đó người dân có khả năng giải quyết vấn đề một cách có ý thức
4. tham gia trưng cầu dân ý có ý nghĩa cho việc tạo dựng xã hội dân sự¹⁰

Các lý lẽ nói trên được đưa ra khi bàn về trưng cầu dân ý trong các quốc gia dân chủ, nơi nó được tổ chức thực sự minh bạch dưới sự kiểm soát của người dân. Song chúng ta cần nhớ rằng ở các nước phi dân chủ, độc tài và toàn trị, định chế này cũng được sử dụng nhưng với những vai trò hoàn toàn khác, không phải để thực thi dân chủ mà ngược lại, để vi phạm các nguyên tắc dân chủ trong việc đưa ra các quyết định của nhà nước và hợp thức hóa các hành động của chính quyền, ví dụ các cuộc trưng cầu dân ý thời Đức Quốc Xã, trưng cầu dân ý về chính thể cộng hòa Hồi giáo ở Iran năm 1979, trưng cầu dân ý phúc quyết hiến pháp ở Bạch Nga năm 1996, trưng cầu dân ý phúc quyết hiến pháp ở Morocco năm 2011, trưng cầu dân ý phúc quyết hiến pháp ở Syria năm 2012 v.v... Trưng cầu dân ý cũng thường được sử dụng để củng cố vị thế của tổng thống và chính thể độc tài, ví dụ như các cuộc trưng cầu dân ý ở Bạch Nga (năm 1995, 1996, 2004), Ucraina (năm 2000), Nga (1993), các nước châu Á thuộc Liên Xô cũ (Kazakhstan, Uzbekistan, Tajikistan, Turcmenistan, Azerbaijan), ở Venezuela (2007,2009), Bolivia (2009), Pakistan (2002), Irak (1995, 2002) v.v...¹¹

Các cuộc trưng cầu dân ý này thường có chung đặc điểm là tỉ lệ người bỏ phiếu cao đến mức khó tin (thường xấp xỉ 90%), được diễn ra trong không khí áp lực, thậm chí là khủng bố chính trị, và ở tình trạng hoàn toàn độc quyền của chế độ về các phương tiện thông tin.

II. Các thể loại trưng cầu dân ý:

1. Dựa theo mức độ đòi hỏi – nghĩa là việc trưng cầu dân ý có phải là đòi hỏi bắt buộc để đưa ra một quy phạm pháp luật hay một quyết định hay không, trưng cầu dân ý được chia ra thành các loại:
   - trưng cầu dân ý bắt buộc (ví dụ quy định của hiến pháp Island năm 1944), 
   - trưng cầu dân ý không bắt buộc (việc tổ chức trưng cầu dân ý phụ thuộc vào ý chí của các cơ quan nhà nước, ví dụ hiến pháp Ba Lan năm 1997, hiến pháp Nga năm 1993, hiến pháp Pháp năm 1958, hiến pháp Bồ Đào Nha năm 1976).
   
   
2. Dựa theo phạm vi lãnh thổ:
   - trưng cầu dân ý toàn quốc
   - trưng cầu dân ý địa phương (ví dụ như trưng cầu dân ý cấp bang ở Thụy Sỹ)
   
   
3. Dựa theo nội dung trưng cầu dân ý:
   - trưng cầu dân ý phúc quyết hiến pháp,
   - trưng cầu dân ý thông qua đạo luật,
   - trưng cầu dân ý về các vấn đề quan trọng khác của quốc gia hay địa phương.
   
   
4. Dựa theo thời gian tiến hành trưng cầu dân ý (được tiến hành trước hay sau khi thông qua văn bản luật):
   - trưng cầu dân ý phê chuẩn (văn bản luật đã được cơ quan nhà nước thông qua chỉ có hiệu lực khi được phê chuẩn thông qua trưng cầu dân ý)
   - trưng cầu dân ý tham khảo (lấy ý kiến) trước khi cơ quan nhà nước thông qua văn bản luật – một số nhà luật học cho rằng hình thức này không hoàn toàn mang tính chất của định chế trưng cầu dân ý đúng nghĩa vì nó mâu thuẫn với bản chất của trưng cầu dân ý là thực thi ý chí của nhân dân.
   
   
   III. Các nguyên tắc tiến hành và hiệu lực của trưng cầu dân ý:

Các chủ thể có quyền đề xướng trưng cầu dân ý có thể là một số lượng công dân theo luật định, quốc hội, nguyên thủ quốc gia, các cơ quan địa phương hoặc một bộ phận của liên bang. Phần lớn các hệ thống pháp luật bỏ qua quyền đề xướng trưng cầu dân ý của nhân dân mà ưu tiên hơn cho quốc hội.¹² Ngay cả ở các nước công nhận quyền khởi xướng trưng cầu dân ý của nhân dân thì nó cũng đi kèm với các điều kiện rất khó thực hiện. Ví dụ ở Ucraine, trưng cầu dân ý toàn quốc có thể được khởi xướng bởi ít nhất 3 triệu công dân có quyền bầu cử, chữ ký phải được thu thập từ ít nhất 2/3 địa phương và ở mỗi địa phương phải thu thập được ít nhất 100 nghìn chữ ký.

Việc công nhận hiệu lực của trưng cầu dân ý có thể được quy định theo hai cách:

• quy định trong hiến pháp hoặc đạo luật về mức tỉ lệ người tham gia bỏ phiếu (ví dụ ở Ba Lan, Hung và Slovakia các cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc cần hơn 50% người có quyền bỏ phiếu tham gia)
• mọi cuộc trưng cầu dân ý được cơ quan nhà nước công nhận đều có hiệu lực, không phụ thuộc vào tỉ lệ người tham gia bỏ phiếu (ví dụ ở Thụy Sỹ).

Kết quả trưng cầu dân ý có hiệu lực cả trong trường hợp những giải pháp đề nghị được chấp nhận hay bị phản đối. Việc đưa ra các quy phạm pháp luật trái ngược với kết quả trưng cầu dân ý là không hợp hiến, trừ phi chính hiến pháp cho phép khả năng này. Một ví dụ thú vị là hiến pháp Slovakia cho phép Hội đồng Nhân dân có thể thay đổi hoặc bãi bỏ kết quả trưng cầu dân ý trong vòng 3 năm kể từ khi có hiệu lực.

Ở một số nước, không thể trưng cầu dân ý lại một vấn đề trong một khoảng thời gian nhất định, ví dụ ở Ý là 5 năm, Ba Lan – 4 năm, Slovakia – 3 năm.

Một số quốc gia không cho phép trưng cầu dân ý về những vấn đề được ghi rõ trong hiến pháp. Ví dụ điều 8 khoản 3 hiến pháp Hung năm 2011 quy định không được trưng cầu dân ý toàn quốc về vấn đề sửa đổi hiến pháp, ngân sách trung ương, các loại thuế, trợ cấp xã hội, các loại lệ phí, thuế hải quan và thuế địa phương, các đạo luật về bầu cử, hiệp ước quốc tế...

---------

1 B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych (Luật hiến pháp so sánh của các quốc gia dân chủ đương đại), Warszawa 2012

2 E. Zieliński, Referendum w państwie demokratycznym (Trưng cầu dân ý ở các quốc gia dân chủ), Warszawa 1995

3 Granice wolności. Rozmowa z sir Ralphem Dahrendorfem (Ranh giới của tự do. Trò chuyện với sir Ralph Dahrendorf), Wprost 1998 (dẫn theo Banaszak)

4 G. Satori, Teoria demokracji (Lý thuyết về dân chủ), Warszawa 1994, dẫn theo B. Banaszak

5 R.A. Rhinow, Die schweizerische Demokratie in Wandel, 1848/1998. 150 Jahre schweizerischer Bundesstaat, Hrsg. A. Ruch, Zurich 1999, dẫn theo B.Banaszak

6 H. Roussillon, Les dangers du referendum, Referendum et democratie, Toulouse 1998, dẫn theo B. Banaszak

7 G.Brunner, Hofer F., Staat – und Verwaltungsorganisation in Deutschland (Tổ chức nhà nước và hành chính ở Đức), Munich-Bonn 1996, dẫn theo B.Banaszak

8 Por. E. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokratycznych (Nhập môn luật hiến pháp các nước dân chủ), Katowice 1992, dẫn theo B.Banaszak

9 W. Lider, Demokracja szwajcarska. Rozwiązywanie konfliktów w społeczeństwie wielokulturowym (Dân chủ Thụy Sỹ. Giải quyết xung đột trong xã hội đa văn hóa), Rzeszow 1996, dẫn theo B. Banaszak

10 E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego (Trưng cầu dân ý cấp địa phương dưới ánh sáng luật pháp Ba Lan), Warszawa 2002, dẫn theo B. Banaszczyk.

11 A.R. Bartnicki, E. Kużelewska, Rola referendum w państwach niedemokratycznych (Vai trò của trưng cầu dân ý ở các nước phi dân chủ), Rzeszów 2010

12 M. Jabłoński, Referendum ogólnokrajowe w polskim prawie konstytucyjnym (Trưng cầu dân ý toàn quốc trong luật hiến pháp Ba Lan), Wrocław 2001, dẫn theo B.Banaszak